黨的二十大報(bào)告指出，要加快建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、數(shù)字中國(guó)。2022年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》，也稱“數(shù)據(jù)二十條”）發(fā)布，對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)要素流通和交易制度、數(shù)據(jù)要素收益分配制度及數(shù)據(jù)要素治理制度作出部署。公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)構(gòu)成整體數(shù)據(jù)集合，公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬與登記是推動(dòng)其開(kāi)放的重要前提。本文將從數(shù)據(jù)資源類(lèi)型出發(fā)，厘清公共數(shù)據(jù)權(quán)屬，提出公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記的基本思路。

公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬、流通及其使用類(lèi)型

根據(jù)數(shù)據(jù)的處理階段、加工深度以及用途，可將公共數(shù)據(jù)分為原始數(shù)據(jù)、衍生數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品。其中，原始數(shù)據(jù)是指直接采集且未經(jīng)加工的數(shù)據(jù)。衍生數(shù)據(jù)是指經(jīng)過(guò)分析、加工所形成的增值數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)產(chǎn)品是指基于數(shù)據(jù)加工形成的可滿足特定需求的數(shù)據(jù)加工品和數(shù)據(jù)服務(wù)。根據(jù)數(shù)據(jù)的主體歸屬，可將數(shù)據(jù)分為公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)和個(gè)人數(shù)據(jù)。

公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬主要包括公共數(shù)據(jù)持有權(quán)、公共數(shù)據(jù)加工使用權(quán)以及公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品流通經(jīng)營(yíng)權(quán)。其中，公共數(shù)據(jù)持有權(quán)隨著履行公共職責(zé)或提供公共服務(wù)而形成，一般歸屬于數(shù)源部門(mén)。公共數(shù)據(jù)加工使用權(quán)是指對(duì)公共數(shù)據(jù)資源進(jìn)行清洗、處理、加工、管理以及根據(jù)需求進(jìn)行應(yīng)用開(kāi)發(fā)等的權(quán)力，一般也是歸屬于數(shù)源部門(mén)。公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品流通經(jīng)營(yíng)權(quán)因數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)產(chǎn)生而形成，且數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)行為具有市場(chǎng)屬性，該種權(quán)力并非政府或公共部門(mén)職責(zé)，公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品流通經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬于生產(chǎn)或加工產(chǎn)品服務(wù)的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)需要承擔(dān)合規(guī)使用、安全保障等責(zé)任。

理論上看，公共數(shù)據(jù)流通與使用主要分為三類(lèi)：

第一類(lèi)是公共數(shù)據(jù)持有權(quán)主體A委托B開(kāi)展加工，加工形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品返回A。這一過(guò)程不管是A通過(guò)支付加工費(fèi)用模式給B，還是A銷(xiāo)售產(chǎn)品后分成給B，B都只是一個(gè)加工合同，在數(shù)據(jù)權(quán)屬上并沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義。

第二類(lèi)是公共數(shù)據(jù)持有權(quán)主體A委托C加工，加工后的數(shù)據(jù)產(chǎn)品約定數(shù)據(jù)范圍、場(chǎng)景或領(lǐng)域后，由C進(jìn)行銷(xiāo)售流通，即A向C轉(zhuǎn)讓了加工使用權(quán)、流通經(jīng)營(yíng)權(quán)。

第三類(lèi)公共數(shù)據(jù)持有權(quán)主體A將數(shù)據(jù)產(chǎn)品委托D銷(xiāo)售流通，D按分銷(xiāo)或代銷(xiāo)模式獲得傭金，或者是采用分成模式，并將數(shù)字產(chǎn)品賣(mài)給E。在該過(guò)程中D僅是一個(gè)銷(xiāo)售渠道，E是否擁有權(quán)益需要根據(jù)A銷(xiāo)售產(chǎn)品來(lái)約定。

公共數(shù)據(jù)登記制度的對(duì)比分析

第一，數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)登記。數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)登記的法律依據(jù)是《中華人民共和國(guó)著作權(quán)法》《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等，其具體應(yīng)用場(chǎng)景有數(shù)據(jù)庫(kù)版權(quán)登記、數(shù)據(jù)處理技術(shù)專(zhuān)利申報(bào)。根據(jù)公共數(shù)據(jù)登記對(duì)象的不同，可以分為對(duì)數(shù)據(jù)集合的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品所有權(quán)兩種數(shù)據(jù)產(chǎn)品登記方式。其中，北京、浙江、山西、安徽、貴陽(yáng)對(duì)數(shù)據(jù)集合的知識(shí)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行登記。該種模式的優(yōu)勢(shì)是相關(guān)法律體系完備，法律效力強(qiáng)，支持質(zhì)押融資、交易流通。但也存在一定的局限性，比如適用范圍限于具有獨(dú)創(chuàng)性的加工數(shù)據(jù)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)無(wú)法將賦權(quán)體制延伸到事實(shí)的數(shù)字化表示——數(shù)據(jù)。海南、湖南對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)品所有權(quán)進(jìn)行登記，該模式的優(yōu)勢(shì)是直接服務(wù)數(shù)據(jù)交易場(chǎng)景，證書(shū)可作為交易的合法性證明。局限性是未涉及數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)資產(chǎn)等數(shù)據(jù)的其他形態(tài)，權(quán)利類(lèi)型不完整。

第二，數(shù)據(jù)產(chǎn)品登記。數(shù)據(jù)產(chǎn)品登記是指將數(shù)據(jù)資產(chǎn)作為可交易、可流通的商品，在官方或第三方平臺(tái)進(jìn)行注冊(cè)、認(rèn)證的過(guò)程，旨在明確數(shù)據(jù)權(quán)屬、提升可信度并促進(jìn)合規(guī)流通。常見(jiàn)登記場(chǎng)景有幾類(lèi)：一是數(shù)據(jù)交易所掛牌，如北京國(guó)際大數(shù)據(jù)交易所、上海數(shù)據(jù)交易所等要求數(shù)據(jù)產(chǎn)品完成登記后方可上架交易。二是政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)。公共數(shù)據(jù)需登記分類(lèi)后納入統(tǒng)一目錄管理。三是企業(yè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理。內(nèi)部登記數(shù)據(jù)產(chǎn)品清單，便于資產(chǎn)盤(pán)活和跨部門(mén)調(diào)用。具體應(yīng)用場(chǎng)景有數(shù)據(jù)交易所掛牌、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放。

第三，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記?；凇兑庖?jiàn)》提出的“數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)”三權(quán)分置框架，構(gòu)建數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記制度。登記主體為政府、企業(yè)、個(gè)人等數(shù)據(jù)資源持有者，登記客體為經(jīng)加工形成實(shí)質(zhì)性價(jià)值的數(shù)據(jù)集合，權(quán)利類(lèi)型包括持有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)。從實(shí)踐來(lái)看，廣州數(shù)據(jù)交易所、長(zhǎng)沙市數(shù)據(jù)局、湖北省數(shù)據(jù)局、深圳市發(fā)展改革委主要對(duì)數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)產(chǎn)品進(jìn)行登記，其登記客體是數(shù)據(jù)資源的持有權(quán)、加工權(quán)以及數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)?，F(xiàn)行法律未明確定義“數(shù)據(jù)資源持有權(quán)”的法律性質(zhì)，即物權(quán)還是新型財(cái)產(chǎn)權(quán)。主要應(yīng)用場(chǎng)景有政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放、企業(yè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)等。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記要圍繞持有權(quán)為核心開(kāi)展，加工使用權(quán)、流通經(jīng)營(yíng)權(quán)是圍繞持有權(quán)主體的授權(quán)，或者部分持有權(quán)的讓渡所形成的權(quán)益。

為討論數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記與知識(shí)產(chǎn)權(quán)登記，需要明確數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系。其中，知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度是保護(hù)創(chuàng)新的一套體制和機(jī)制，它依賴事先賦權(quán)模式，激勵(lì)創(chuàng)新成果的生產(chǎn)（創(chuàng)造）和使用；同時(shí)依賴事后救濟(jì)，遏制不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，保護(hù)難以權(quán)利化的創(chuàng)新成果的正當(dāng)商業(yè)利益。著作權(quán)、專(zhuān)利權(quán)和商標(biāo)權(quán)是三類(lèi)知識(shí)產(chǎn)權(quán)。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)涉及數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)，而數(shù)據(jù)產(chǎn)品主要涉及事實(shí)記錄和創(chuàng)新發(fā)明，前者知識(shí)產(chǎn)權(quán)無(wú)法保護(hù)，后者是知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的范圍。

第四，數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記。數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記是將數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)化為可量化、可交易的資產(chǎn)，并通過(guò)官方或第三方平臺(tái)進(jìn)行確權(quán)、估值、記錄的過(guò)程，其本質(zhì)是推動(dòng)數(shù)據(jù)從“資源”向“資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化。數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的前提條件是：一是可計(jì)量性，即數(shù)據(jù)須具備明確邊界（如時(shí)間范圍、字段結(jié)構(gòu)）。二是控制權(quán)，即企業(yè)能通過(guò)技術(shù)手段（如加密、訪問(wèn)控制）排他性使用。三是收益預(yù)期。可證明數(shù)據(jù)直接或間接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益。目前實(shí)施數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記的主要有北京國(guó)際大數(shù)據(jù)交易所、青島數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記評(píng)價(jià)中心、南京市公共資源交易平臺(tái)、鄭州數(shù)據(jù)交易中心，其登記對(duì)象是已確權(quán)且具備經(jīng)濟(jì)價(jià)值的數(shù)據(jù)資源，登記的客體是數(shù)據(jù)資產(chǎn)所有權(quán)。目前數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記呈現(xiàn)出支持資產(chǎn)入表、流程標(biāo)準(zhǔn)化（形式審查）、適用于財(cái)務(wù)價(jià)值明確的數(shù)據(jù)資源等優(yōu)勢(shì)，但面臨的挑戰(zhàn)主要有實(shí)時(shí)更新的數(shù)據(jù)流難以鎖定資產(chǎn)邊界，成本法、收益法、市場(chǎng)法等估值方法不統(tǒng)一，當(dāng)前登記結(jié)果僅作財(cái)產(chǎn)性利益的初步證明，尚未被司法系統(tǒng)普遍認(rèn)可，法律效力較弱。

第五，綜合數(shù)據(jù)登記。綜合數(shù)據(jù)登記是整合數(shù)據(jù)產(chǎn)品、數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)資產(chǎn)等多維度登記需求，構(gòu)建統(tǒng)一管理框架的系統(tǒng)工程，旨在解決數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化的復(fù)雜權(quán)屬、流通、價(jià)值實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。主要涉及數(shù)據(jù)產(chǎn)品登記、數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)登記、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記、數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記。從實(shí)踐來(lái)看，綜合數(shù)據(jù)的登記機(jī)構(gòu)是國(guó)家公共數(shù)據(jù)資源登記平臺(tái)，其內(nèi)容功能涉及公共數(shù)據(jù)資源、公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品/服務(wù)、全國(guó)一體化管理、一地登記全國(guó)互認(rèn)等，其優(yōu)勢(shì)是登記公共數(shù)據(jù)資源、公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，為各行業(yè)提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持，由國(guó)家數(shù)據(jù)局來(lái)管理。但也存在一定的局限，如難以滿足地方的特色化需求，公共數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊，登記未與對(duì)象的權(quán)利掛鉤。

進(jìn)一步完善公共數(shù)據(jù)登記的思考

當(dāng)前在推進(jìn)公共數(shù)據(jù)登記過(guò)程中，主要存在以下幾方面問(wèn)題：一是公共數(shù)據(jù)的所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)邊界不清；二是各地登記平臺(tái)元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、編碼規(guī)則不統(tǒng)一；三是部門(mén)數(shù)據(jù)“不愿共享、不敢共享、不會(huì)共享”；四是動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)登記難，版本管理混亂；五是敏感數(shù)據(jù)登記可能存在泄露或被濫用風(fēng)險(xiǎn)。

為此，建議從以下幾方面采取措施進(jìn)一步完善公共數(shù)據(jù)登記：

第一，將數(shù)據(jù)持有權(quán)作為數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記的核心，加工使用權(quán)、流通經(jīng)營(yíng)權(quán)是圍繞持有權(quán)主體的授權(quán)，或者部分持有權(quán)的讓渡所形成的權(quán)益。

第二，明確國(guó)家、省級(jí)、行業(yè)登記主體與登記范圍。從登記主體來(lái)看，國(guó)家是國(guó)家數(shù)據(jù)局或其指定機(jī)構(gòu)，省級(jí)是各省大數(shù)據(jù)管理局或類(lèi)似部門(mén)，行業(yè)是衛(wèi)健、交通等重點(diǎn)行業(yè)主管部門(mén)。從登記范圍來(lái)看，國(guó)家登記跨區(qū)域、跨部門(mén)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，省級(jí)部門(mén)登記地方特色數(shù)據(jù)，行業(yè)部門(mén)登記行業(yè)核心數(shù)據(jù)。

第三，各地優(yōu)先選擇醫(yī)療、交通、環(huán)保等數(shù)據(jù)資源密集領(lǐng)域開(kāi)展試點(diǎn)，通過(guò)“登記確權(quán)→授權(quán)運(yùn)營(yíng)→收益反哺”的正向循環(huán)，打造可復(fù)制的公共數(shù)據(jù)價(jià)值釋放樣板。

第四，需明確數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記是針對(duì)已產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，還是預(yù)期產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，建議僅包括已發(fā)生的數(shù)據(jù)。

第五，探索公共數(shù)據(jù)登記憑證質(zhì)押融資模式，允許地方政府以數(shù)據(jù)資產(chǎn)作為信用擔(dān)保。

第六，建立公共數(shù)據(jù)登記負(fù)面清單制度，明確禁止登記的數(shù)據(jù)類(lèi)型。突破“登記-加工-使用”全流程數(shù)據(jù)確權(quán)技術(shù)，保障公共數(shù)據(jù)登記安全。

第七，構(gòu)建全流程監(jiān)管機(jī)制，即事前建立數(shù)據(jù)登記合規(guī)性AI預(yù)審系統(tǒng)，自動(dòng)識(shí)別敏感字段；事中部署數(shù)據(jù)血緣追蹤模塊，記錄從登記到使用的完整路徑；事后構(gòu)建數(shù)據(jù)使用審計(jì)區(qū)塊鏈，每筆API調(diào)用生成不可篡改記錄。

第八，明確數(shù)據(jù)存證形式與覆蓋范圍。數(shù)據(jù)存證的主要形式有區(qū)塊鏈存證、時(shí)間戳存證、哈希存證以及采用零知識(shí)證明（ZKP）和同態(tài)加密等技術(shù)進(jìn)行隱私增強(qiáng)型存證。數(shù)據(jù)存證的覆蓋范圍主要涉及數(shù)據(jù)生成階段、存儲(chǔ)階段、傳輸階段、銷(xiāo)毀階段等數(shù)據(jù)生命周期覆蓋，涉及司法、金融、醫(yī)療、政務(wù)等行業(yè)的應(yīng)用覆蓋，以及地域覆蓋。為此，需要對(duì)數(shù)據(jù)存證建立三方面思路，技術(shù)維度方面，核心數(shù)據(jù)采用“區(qū)塊鏈+時(shí)間戳”雙保險(xiǎn)，一般數(shù)據(jù)使用成本更優(yōu)的哈希存證；流程維度方面，在數(shù)據(jù)生成、傳輸、使用環(huán)節(jié)嵌入自動(dòng)存證模塊；合規(guī)維度方面，定期開(kāi)展存證有效性審計(jì)。通過(guò)分層存證策略，既能滿足法律合規(guī)要求，又可實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素全生命周期價(jià)值保障。

（作者：孫建明系浙江大學(xué)工程師學(xué)院高級(jí)工程師；王嶺系浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)、研究員；王瑤系海南省大數(shù)據(jù)管理中心運(yùn)營(yíng)處處長(zhǎng)；黃健強(qiáng)系海南省數(shù)據(jù)產(chǎn)品超市首席技術(shù)官）